Право на свободу мирных собраний

Стандарт 1. Право каждого на организацию или участие в мирном собрании
Целью организации собрания и участия в нем людей, является самовыражение, выражение позиции по определенному вопросу или обмен идеями, утверждение или подтверждение групповой солидарности или идентичности. Также, собрания могут служить другим целям, например, развлекательным, культурным, религиозным или коммерческим целям, или могут использоваться для достижения спорных идей или целей.
Понятие «собрание» подразумевает, что в собрании будут принимать участие более одного участника, тем не менее, один участник пользуется аналогичными правами и защитой в соответствии со статьей 19 МПГПП, гарантирующей право на свободное выражение своего мнения.
Все люди в равной степени имеют право на свободу мирных собраний. Государство обязано обеспечить реализацию прав человека, без какой-либо дискриминации. Также должна быть запрещена любая дискриминация по таким признакам, как пол, «раса», цвет кожи, этническое или социальное происхождение, генетические признаки, язык, религия или верования, политические или иные убеждения, принадлежность к национальному меньшинству, имущественное положение, рождение, инвалидность, возраст или сексуальная ориентация.
1.1. Любое лицо, группы лиц, включая ОГО, имеют право на организацию и/или участие в мирном собрании.
Статьей 39 Конституции Кыргызской Республики закреплено право каждого на свободу мирных собраний, а также установлен запрет на принуждение к участию в собрании. Уведомление о проведении мирного собрания является правом граждан, и организаторы и участники собраний не несут ответственности за отсутствие уведомления о проведении мирного собрания, несоблюдение формы уведомления, его содержания и сроков подачи.
Конституция КР устанавливает запрет на дискриминацию по какому-либо признаку. Закон о мирных собраниях повторяет конституционный подход и обязывает государственные органы и ОМСУ уважать и обеспечивать право на свободу мирных собраний без какого бы то ни было различия по признаку пола, расы, языка, этнической принадлежности, вероисповедания, возраста, политических или иных убеждений, происхождения, имущественного или иного положения, а также других обстоятельств.
В Законе о мирных собраниях раскрываются определения понятий «собрание», «мирное собрание», «параллельное собрание», «контрсобрание», «планируемые и спонтанные собрания», которые соответствуют определениям, содержащиеся в международных документах по правам человека, и установлено требование обеспечивать проведение всех отмеченных видов собраний со стороны органов власти. Закон также защищает и обеспечивает собрания, предусматривающие как движение участников, так и собрания, проходящие в одном месте.
Тем не менее отмечается практика избирательного подхода к обеспечению права на мирные собрания. Так, 8 марта 2022 года, в ходе ежегодного марша граждан и ОГО в защиту равенства по гендерному признаку, который в знак солидарности был приурочен женщинам в Украине, сотрудники ОВД не позволили участникам марша использовать отдельные плакаты, которые касались главы РФ, В.Путина. Также перед началом акции сотрудники милиции напомнили участникам, чтобы «никто не поднимал флаги России или Украины, так как Кыргызстан придерживается нейтралитета».
В 2022 году в КР сложилась беспрецедентная практика, когда все мирные собрания в знак солидарности с гражданами Украины и против войны пресекались со стороны органов власти, а участники собраний необоснованно задерживались и привлекались к ответственности. Так за период с 5 марта по 2 апреля 2022 года сотрудниками ОВД только в Бишкеке было задержано 38 участников мирных собраний по данной тематике.
1.2. Закон не должен запрещать проведение собраний в какой-либо форме, а также спонтанные, одновременные или контрсобрания.
11 марта и 13 апреля 2022 года ОВД и ОМСУ приняли решения о запрете на проведение всех мирных собраний перед зданиями посольства Российской Федерации, Жогорку Кенеша, Администрации президента, центральной площади «Ала-Тоо» и ГКНБ с 11 апреля до 1 сентября 2022 года с переносом всех собраний в сквер имени М. Горького (172 дня). Суд Первомайского района города Бишкек признал эти решения законными и обоснованными.
1 апреля 2022 года этот же суд ввел запрет на проведение мирных собраний по вопросу войны в Украине на территории Первомайского района города Бишкек до 1 июля 2022 года, что составило 91 день. Граждане, чьи мирные собрания были посвящены данному вопросу, не смогли на указанной административной территории столицы реализовать свое право на мирные собрания.
Таким образом ОВД и ОМСУ неоднократно принимали решения о запрете всех собраний на определенной территории на длительное время, под который подпадало неограниченное количество собраний. Не давалась полная и объективная оценка конкретных обстоятельств в каждом отдельно взятом случае, что нарушило принцип соразмерности. Тем не менее суды признавали такие решения законными и обоснованными.
Одно из таких решений Первомайского районного суда города Бишкек от 11 марта 2022 года было обжаловано в вышестоящие судебные инстанции. Однако 16 марта Бишкекский городской суд, а 4 апреля 2022 года Верховный суд КР оставил в силе такое решение. В своем постановлении Верховный суд КР в нарушение конституционного положения о запрете в применении подзаконных нормативных правовых актов, ограничивающих право на свободу мирных собраний, сослался на постановление Бишкекского городского кенеша от 2000 года, который противоречит Конституции КР и Закону о мирных собраниях.
Кроме того, запрет на проведение мирных собраний в знак солидарности с гражданами Украины и против войны носил дискриминационный характер, так как в отношении отдельных собраний, включая официальные мероприятия, которые требуют аналогичного подхода к их обеспечению, запрет не действовал. Так, к примеру 13 июня 2022 года проходил митинг предпринимателей против обязательной установки контрольно-кассовых машин. Сотрудники ОВД в полной мере обеспечили данное собрание, количество участников которого намного превышало тех собраний, которые оказались «под запретом», а к участникам даже вышел председатель Кабинета министров КР.
Таким образом, можно заключить, что, не смотря на то, что правовое регулирование права каждого на организацию мирного собрания, в том числе ОГО, соотносится с требованиями международной рамки регулирования прав человека, а также нормам Конституции Кыргызской Республики и соответствующих законов, и включает в себя прогрессивные нормы, де-факто правоприменительная практика противоречит нормам законов, регулирующих право на свободу мирных собраний. Наблюдается дискриминационное отношение к собраниям в зависимости от их политической повестки, гендера участвующих, а также факты поддержки судами ограничений на свободные собрания, не соответствующие нормам Конституции. Отмечается давление на ОГО путем незаконных арестов участников мирных собраний.

Стандарт 2. Обязанность государства уважать, защищать и способствовать осуществлению права на мирные собрания
Важнейшей обязанностью государства является создание необходимых механизмов и процедур, позволяющих обеспечить реальное осуществление права на мирные собрания без чрезмерного бюрократического регулирования. На государственные органы возлагаются обязательства по содействию в проведении мирных собраний и созданию условий для достижения участниками своих целей.
От желающих собраться не следует требовать получения разрешения на то, чтобы провести собрание, но как максимум, может быть предусмотрена подача уведомления. В законодательстве должна быть четко установлена презумпция в пользу права на мирные собрания.
Государство всегда должно стремиться способствовать проведению мирных собраний в предпочтительных для их организаторов местах, защищать эти собрания. Даже в тех случаях, когда «время, место и порядок» проведения собрания при некоторых обстоятельствах ограничены на основе закона, государственные органы должны обеспечить участникам возможность проведения мирного собрания «в пределах видимости и слышимости» их целевой аудитории.
Организаторы и участники должны свободно определять цели собрания и содержание своих посланий. Отношение соответствующих государственных органов к мирным собраниям должно быть «нейтральным» и не основываться на личности участников или их отношениях с властями. Власти должны обеспечить свободное распространение в обществе информации о предстоящих собраниях, в том числе посредством интернета и электронных средств связи.
Особое значение приобретает обязанность государства защищать мирные собрания, чьи организаторы и участники придерживаются непопулярных взглядов. В таких ситуациях возрастает вероятность враждебного противостояния. Однако возможность возникновения беспорядков, обусловленная враждебным отношением к участникам мирного собрания, не должна служить оправданием для наложения ограничений на проведение данного мирного собрания. Помимо этого, позитивная обязанность государства по защите мирных собраний распространяется и на контрсобрания. Государство должно иметь в наличии достаточные ресурсы для охраны общественного порядка с целью содействия проведению мирных собраний и связанных с ними контрсобраний, участники которых находятся в зоне «видимости и слышимости» друг друга.
2.1. Закон не должен требовать предварительного разрешения на проведение собрания. Подача предварительного уведомления является правом, а не обязанностью, его процедуры четкие и простые.
Согласно Конституции КР уведомление о проведении мирного собрания является правом граждан, а не обязанностью. В случае, если организаторы хотят воспользоваться своим правом на подачу предварительного уведомления, то Закон о мирных собраниях содержит минимальный перечень сведений, которые должны быть отражены в уведомлении. Поэтому предварительное уведомление необходимо в той мере, в какой это окажет властям помощь в содействии беспрепятственному проведению мирных собраний.
Однако, наличие уведомления о проведении какого-либо собрания служит для ОВД и ОМСУ формальным основанием для запрета или ограничения собрания, а не основанием для осуществления ими своих функций по обеспечению реализации права на мирные собрания.
12 июня 2022 года мэрия города Каракол Иссык-Кульской области после получения предварительного уведомления о проведении в центре города одиночной мирной акции против войны в Украине, не позволила провести акцию в указанном месте и разрешила провести на стадионе, тем самым превратив уведомительный характер предварительного уведомления в разрешительный. Однако, даже на стадионе организатор одиночной акции был задержан сотрудниками ГКНБ, о чем стало известно только после того, как представители ОГО стали искать его. Задержанный был отпущен после 5 часов беседы, за время которой ему не дали возможность связаться с близкими, а адвокат не был предоставлен.

2.2. Закон не должен устанавливать предпочтительные места для проведения мирных собраний.
Закон о мирных собраниях не устанавливает конкретные места для проведения мирных собраний. Однако, в целях обеспечения безопасности участников мирные собрания не могут проводиться вблизи 100 метров объектов с опасными и вредными объектами, пенитенциарной системы, а также организаций здравоохранения, детских и образовательных учреждений.
Также, соответствующие институты власти при наличии достоверной информации, касающейся проведения других мирных собраний в этом же месте и в то же время, либо при наличии иных обстоятельств, которые могут повлиять на безопасность граждан, вправе предложить организаторам изменить дату проведения мирного собрания, место его проведения, а также маршрут движения. Однако, такое решение может быть принято только в отношении проводимого мирного собрания и на период действия обстоятельств, когда имеется реальная угроза безопасности участников собрания и иных граждан, находящихся в указанных местах.
Тем не менее, решения ОВД и ОМСУ от 11 марта и 13 апреля 2022 года запретили проводить мирные собрания перед зданиями посольства Российской Федерации, Жогорку Кенеша, администрации президента, центральной площади «Ала-Тоо» и ГКНБ на 175 дней (с 11 марта по 1 сентября), с переносом всех собраний в сквер имени М. Горького.
Решением от 1 апреля 2022 года в течение 92 дней нельзя было проводить мирные собрания по вопросу войны в Украине на всей территории Первомайского района города Бишкек (с 1 апреля по 1 июля).
Таким образом запреты распространялись на целые административные районы столицы и охватывали любые собрания, которые могли пройти в соответствующем районе. Решения о переносе собраний в места, где их участники не будут услышаны адресатами, сводила к нулю значение и цели мирных собраний.
Вопреки Закону о мирных собраниях, суды автоматически признавали такие решения законными и обоснованными. Органы прокуратуры, в чьи функции входит осуществление надзора за законностью самоустранились от дачи правовой оценки и подачи апелляционных представлений на решения судов.
Однако, даже в сквере имени М.Горького в Бишкеке 2 апреля 2022 года при намерении провести мирное собрание против войны в Украине были задержаны 28 его участников, среди которых были активисты и правозащитники. В отношении задержанных были составлены протоколы о совершении правонарушений за неповиновение законному требованию сотрудника ОВД в соответствии со статьей 128 Кодекса КР о правонарушениях. Несмотря на то, что в последующем суд признал, что в действиях задержанных не было состава правонарушения, органы прокуратуры не провели расследование по факту незаконного задержания.

2.3. Закон не должен предусматривать произвольное вмешательство в цели и содержание посланий мирного собрания.
Согласно Закону о мирных собраниях, при осуществлении мероприятий по обеспечению проведения мирных собраний, органам власти и должностным лицам запрещается давать оценку целесообразности их проведения, препятствовать достижению целей мирных собраний, организовывать и проводить контрсобрания.
Вместе с тем, необходимо отметить, что за отчетный период в Кыргызской Республике наблюдается практика, когда собрания в защиту равенства по признаку пола пресекаются третьими лицами, при этом сотрудники ОВД не предпринимают меры по защите участников от нападавших, как того требует Закон о мирных собраниях.

Так, 15 июня 2022 года в Бишкеке в ходе мирной акции против антиконституционной инициативы депутата парламента Ш. Атазова, который предложил ограничить выезд за границу девушкам в возрасте 18–20 лет, со стороны депутата были использованы провокаторы, которые сорвали мирное собрание. Кроме того, один из помощников депутата срывал плакаты у участниц собрания. Присутствующие на месте сотрудники ОВД бездействовали и не принимали необходимые меры для удаления провокаторов и агрессивно-настроенных лиц.

2.4. Закон должен четко определять обязанности и ответственность государственных органов и их должностных лиц по выполнению обязательств по содействию в проведении мирных собраний.
Согласно Закону “О мирных собраниях” Кыргызской Республики, государственные органы имеют ряд обязательств в обеспечении права на свободу мирных собраний:
— Государственные органы обязаны уважать и обеспечивать право на свободу мирных собраний без какой-либо предвзятости и дискриминации.
— Государственные органы и органы местного самоуправления, к которым обращены требования участников и организаторов собраний, должны обеспечить прием и рассмотрение обращений по существу, а также сообщить о принятых решениях в порядке, установленном законодательством Кыргызской Республики.
Органы местного самоуправления имеют обязательства организовать работу коммунальных и иных служб для обеспечения безопасности мирного собрания: скорую медицинскую помощь, противопожарную службу, службу спасения.
Органы внутренних дел, согласно закону, обязаны взаимодействовать с организаторами и участниками собраний, проявлять уважительное отношение к участникам мирных собраний, обеспечивать работу СМИ, обеспечивают защиту участников мирных собраний от противоправного посягательства, обеспечивать безопасность участников от столкновений, и, в случае проведения контрсобрания, отделить два собрания на безопасное расстояние.

Несмотря на соответствующую международным стандартам праворегулирующую мирные собрания рамку, практика, как было описано в пунктах 2.1.-2.3. данного мониторинга, демонстрирует случаи прямых нарушений. В частности, как было описано в случае мирной акции против инициативы депутата Жогорку Кенеш Ш. Атазова, были использованы провокаторы, которые не были отделены органами внутренних дел как контрсобрание на безопасную дистанцию от собравшихся, напротив, провокаторам было позволено отбирать собственность из рук участников мирной акции и высказывать оскорбительные выражения в адрес участников. Такая практика распространяется чаще всего на мирные акции, направленные на защиту прав женщин, поддержку Украины и продвижение демократических ценностей.

Стандарт 3. Допустимые ограничения, их законность и пропорциональность.
Мирные собрания должны быть разрешены в максимально возможной степени на условиях, предусмотренных организатором. Государственные органы должны содействовать проведению мирных собраний и вмешиваться только в тех случаях, когда собрание приобретает насильственный характер.
Государственным органам запрещается ограничивать, запрещать, блокировать, разгонять и срывать мирные собрания без веских на то причин, а также применять санкции к участникам или организаторам без законных оснований.
Согласно МПГПП, пользование правом на свободу мирных собраний не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые применяются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах:
— государственной или общественной безопасности,
— общественного порядка,
— охраны здоровья и нравственности населения,
— или защиты прав и свобод других лиц.
Допустимые ограничения должны быть установлены законом, который должен соответствовать международным стандартам в области прав человека. Закон должен быть конкретным, с тем чтобы дать возможность каждому лицу определить, является ли его поведение нарушением закона и какими могут быть наиболее вероятные последствия таких нарушений и четко определять пределы допустимых полномочий для властей.
Ответственность за обоснование ограничений лежит на государственных органах, которые установили данные ограничения. Они должны быть в состоянии показать, что налагаемые ограничения соответствуют требованию законности, а также необходимы и соразмерны в демократическом обществе одному из допустимых оснований для ограничений.
Ограничения не должны носить дискриминационный характер, ущемлять суть права, быть нацелены на препятствование участию в собраниях или на создание сдерживающего эффекта.
3.1. Закон должен четко устанавливать перечень оснований, принципы и критерии относительно допустимых ограничений.

Конституция КР устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Конституцией и законами в целях защиты национальной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и свобод других лиц. Вводимые ограничения пользования правом на свободу мирных собраний должны быть соразмерными указанным целям. Кроме того, запрещается принятие подзаконных нормативных правовых актов, ограничивающих право на свободу мирных собраний.
Закон о мирных собраниях повторит подходы конституционных положений. Так, Закон о мирных собраниях позволяет временно ограничивать или запрещать проведение собрания, но только при наличии законных оснований. Решение о запрете или ограничении мирного собрания может быть принято судом. ОВД и ОМСУ также могут принять такое решение, при этом законность и обоснованность подобных решений представителей исполнительной власти подлежат рассмотрению судом, а любые сомнения в отношении наличия оснований для запрета или ограничения собрания должны толковаться в пользу реализации права на свободу мирного собрания.
Тем не менее в отмеченных выше решениях ОВД и ОМСУ от 11 марта, 1 апреля и 13 апреля 2022 года об ограничении и запрете на проведение мирных собраний, органы власти приводили предполагаемые угрозы в качестве оснований для запрета, а также ссылались на ноту посольства Российской Федерации в МИД КР, содержание которой осталось недоступным для общественности. При рассмотрении этих решений, судами не давалась оценка тому, насколько приводимые в решениях ОВД и ОМСУ основания соответствуют требованиям Закона о мирных собраниях. Кроме того, ни один из организаторов планируемых мирных собраний не принимали участие в суде в качестве стороны.

Согласно Закону о мирных собраниях, мероприятия по ограничению и прекращению собрания осуществляются совместными согласованными действиями органов власти с предварительным оповещением организаторов и участников в месте проведения собрания. При запрете собрания устанавливается определенный срок, достаточный для того, чтобы участники могли покинуть место проведения собрания, а при ограничении им предоставляется время для изменения места, времени или маршрута движения собрания.
Тем не менее, ни одному задержанному участнику не было предоставлено время для того, чтобы он мог покинуть место проведения собрания. Так, 5 марта 2022 года был задержан участник мирной акции и водворён в КВЗ без решения суда на сутки. В отношении него был составлен протокол о совершении правонарушения в соответствии со статьями Кодекса КР о правонарушениях: 126 – мелкое хулиганство и 128 – неповиновение законному требованию сотрудника ОВД. Рассмотревший материалы дела суд не выяснил какие законные основания стали причиной задержания участника и прекращения мирной акции.

Другие трое участников мирного собрания 17 марта 2022 года, являющиеся известными правозащитниками страны и активистами, были приглашены в здание Первомайского УВД для ознакомления с решением суда о запрете на проведение собраний перед зданием Посольства РФ, и уже находясь в здании УВД они узнали, что задержаны и в отношении них составляются протоколы о совершении правонарушений в соответствии со статьями 126 – мелкое хулиганство и 128 – неповиновение законному требованию сотрудника ОВД. Задержанные участники мирного собрания в нарушении законодательства находились в здании УВД более 5 часов. В последующем задержанные оспорили предъявленные обвинения, однако до сегодняшнего времени со стороны органов прокуратуры не проведено расследование и не дана юридическая оценка действиям сотрудников милиции.

Необходимо отметить, что 24 марта из своего дома был задержан адвокат задержанных 17 марта правозащитников и активистов. Ему было предъявлено обвинение в совершении правонарушения по статье 126 Кодекса КР о правонарушениях – мелкое хулиганство за то, что он прокомментировал решение суда о запрете на проведение мирных собраний перед зданием посольства РФ. Суд принял решение об аресте адвоката на 5 суток в КВЗ УВД Первомайского района города Бишкек.

3.2. Правоохранительные органы должны иметь четкие правила применения силы во время собраний, которые соответствуют стандартам в области прав человека.

Закон о мирных собраниях запрещает применение физической силы, в том числе, специальных боевых приемов борьбы, подручных средств, специальных средств и оружия, если собрание не прибегает к насилию и использованию оружия, а также не нарушает общественный порядок, работу транспорта, средств связи и организаций.
В случае прекращения собрания с применением силы, органы внутренних дел составляют протокол с указанием причин применения таких действий, который незамедлительно представляется в суд для разрешения вопроса о законности и обоснованности применения силы. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данного требования влечет признание незаконными подобных действий правоохранительных органов.
2 апреля 2022 года со стороны сотрудников Первомайского УВД города Бишкек при прекращении мирного собрания и задержания 28 его участников была применена физическая сила в отношении некоторых участников. Так, одна из участниц подала заявление в органы прокуратуры о применении жестокого обращения, в результате которого у нее на руках и плече остались синяки, о чем было зафиксировано медицинским учреждением, в которое она обратилась. Однако органы прокуратуры, не проведя тщательного расследования отказали в возбуждении уголовного дела по факту жестокого обращения. В настоящее время постановление следователя прокуратуры обжаловано самой потерпевшей.

Рекомендации

1. Исключить практику автоматических запретов на проведение мирных собраний, в частности действующее решение суда по запрету проведения мирных собраний в центре города Бишкек;
2. Обеспечить недискриминационный подход к мирным собраниям и эффективно обеспечивать право каждого на свободу мирных собраний согласно Закону «О мирных собраниях»;
3. Соблюдать на практике предписания Закона «О мирных собраниях» статьи 6, части 7, и обеспечивать защиту участникам мирных собраний и их имущества;
4. Пересмотреть статью 139 Кодекса о правонарушениях Кыргызской Республики для устранения необоснованного вмешательства в право на мирные собрания;
5. Устранить практику применения наказания в виде ареста к участникам мирных собраний, в том числе временного задержания;
6. Обеспечить незамедлительное, беспристрастное и объективное расследование всех случаев злоупотребления властью со стороны сотрудников правоохранительных органов.